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超級大央行來了!商業銀行法、人民銀行法修訂進行時

金融新聞 / 1 11 月, 2020 /

超級大央行來了!商業銀行法、人民銀行法修訂進行時

(原標題:【首席觀察】超級大央行要來了!商業銀行法、人民銀行法修訂進行時)

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國家重要會議召開之前,重磅消息亦接踵而至。

繼10月16日《商業銀行法(修改建議稿)》發佈之後,10月23日,《中華人民共和國中國人民銀行法(修訂草案徵求意見稿)》(簡稱《人民銀行法徵求意見稿》也出來了。

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一個“超級大央行”誕生在即。儘管某種程度上,其已是或正在成爲既定事實。

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有位才能更有爲。以法治國,這次是從法律層面上賦予中國央行“建設現代中央銀行制度”的職責與使命。

中國央行發佈的“《中華人民共和國中國人民銀行法(修訂草案徵求意見稿)》的說明”(簡稱“修訂說明”)明確,《中國人民銀行法》修改的必要性在於兩個“需要一個趨勢”,即:落實中央金融改革部署,建設現代中央銀行制度的需要;推進金融供給側結構性改革,防範化解系統性金融風險的需要;符合國際金融監管改革的趨勢。

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在市場看來,央行是中國金融系統的總管家,而商業銀行是中國金融系統的骨幹箇中樞,兩者一起完成貨幣的投放和收縮大循環。同時修改兩個法律,意義非同尋常;尤其在國家重要會議召開前夕。

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又抑或惟有“貨幣投放和收縮”之大循環健康高效運轉,才能真正佈局、踐行“雙循環”國家戰略?而後疫情時期,日趨複雜的國際形勢下,內外循環有了金融血液的補給,方能確保完成改革大任?

巧合的是,數字人民幣亦呼之欲出,而發行數字人民幣涉及相關法律的調整與確認。正如修訂說明稱,人民幣包括實物形式和數字形式,爲發行數字貨幣提供法律依據。

與此同時,人民幣國際化戰略在10月24日的上海外灘金融峯會被中國央行官員重提。而“需把好貨幣供應總閘門;宏觀槓桿率將會更穩一些”這一說法被中國央行長長易綱在10月21日的2020金融論壇年會上重提。

巧合也好,兩個“重提”也罷,其背後的支撐框架或背景是,超級大央行誕生之際,變革深處的因素——“聯結”得以浮現。數字經濟時代,中國央行需在劇變與不變中,把握好動態平衡術,爲實體經濟營造更爲適宜的貨幣金融環境。

誠如“修訂說明”指出,國家對人民銀行履職提出了新要求,如強化宏觀審慎管理和系統性金融風險防範,統籌監管系統重要性金融機構、金融控股公司和重要金融基礎設施,統籌負責金融業綜合統計,加大金融違法行爲處罰力度等。這些內容需要在《中國人民銀行法》中予以充分體現,爲改革做好法律保障。

人民銀行法《徵求意見稿》歷時近一年。中國央行表示,組織專門人員對修法相關問題進行深入研究,多次開展實地調研,長期跟蹤研究相關國際經驗,起草了修訂草案。2019年10月至2020年7月,先後徵求了中央和國家機關有關部門、業內專家學者的意見。在充分吸收各方面意見的基礎上,修改形成該徵求意見稿。

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此次修法的總體思路有三點:堅持國內實踐與國際經驗相結合;始終堅持問題導向,確保改革有的放矢;堅持市場化、法治化的政策導向。

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人民銀行法《徵求意見稿》包括總則、組織機構、人民幣、業務、監督管理職責、監督管理措施、財務會計、法律責任和附則,共9章73條。涵蓋八項內容。

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諸如:A.強調金融服務實體經濟,加強金融宏觀調控。《徵求意見稿》將“促進金融服務實體經濟”明確寫入立法目的,引導金融體系迴歸服務實體經濟的根本定位。

B. 落實黨中央、國務院對人民銀行的新職責要求。根據黨和國家機構改革方案、國務院機構改革方案以及人民銀行“三定”方案,《徵求意見稿》修改完善了人民銀行的職責等。

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C. 建立貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架。

D. 健全系統重要性金融機構、金融控股公司和重要金融基礎設施的統籌監管制度。

E. 進一步發揮人民銀行維護金融穩定和防範、處置系統性金融風險的作用。

F.完善人民幣管理規定。《徵求意見稿》規定人民幣包括實物形式和數字形式,爲發行數字貨幣提供法律依據;防範虛擬貨幣風險,明確任何單位和個人禁止製作和發售數字代幣(第十九條、第二十二條)。

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G.完善人民銀行的治理制度。繼續堅持中國人民銀行不直接認購、包銷國債和其他政府債券,不向地方政府提供貸款的原則(第三十二條)。

H.健全人民銀行的履職手段,加大對金融違法行爲的處罰力度。針對金融市場違法成本低的問題,《徵求意見稿》加大對金融違法行爲的處罰力度,規定對情節嚴重的違法行爲可以加重處罰,罰款上限提高至二千萬元;對取得人民銀行許可的機構增加責令暫停業務、吊銷許可證、市場禁入等處罰措施(第六十一條)。

這其中,就“完善人民幣管理規定”而言,人民幣包括實物形式和數字形式,爲發行數字貨幣提供法律依據。或暗示數字人民幣發行在即。

“與現有的第三方掃碼支付無甚區別啊!”是半個月前深圳市某些居民對數字人民幣的初次體驗。

原來國慶節後,法定數字貨幣以“紅包”的形式與深圳市羅湖區居民見面。當地政府在節後爲其送上了一份——1000萬元“禮享羅湖數字人民幣紅包”的禮物。

此前,據經濟觀察網記者瞭解,DCEP(央行數字貨幣)做爲M0(現金)的組成部分,央行數字貨幣研究所曾爲發行數字人民幣設置了100億元的額度。不過,該數額可能會變化。

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其實,不只是深圳試點,之前還有工行、建行的數字人民幣內測頁面相繼流出,市場對數字人民幣之模樣已有大致的感觀認識——從外形上看,頗像人民幣的電子化,依然有領袖頭像;理性認知上,央行多次明確,數字人民幣定位於現金,未來逐漸替代紙質版。“只是發行方式的改變而已,”資深金融人士說,“無需聯想人民幣國際化。”

不過,追本溯源,會發現或是因爲未雨綢繆——“捍衛”貨幣主權與法幣地位;還因爲滿足用戶匿名支付的隱私需求,也包括紙鈔高成本的考量——從當時央行相關人士的表態中,不難看出其推出央行數字貨幣(DCEP)的種種必要性。自2014年周小川提出研發法定數字貨幣,成立專門研究小組到2017年央行創立數字貨幣研究所,央行力推DCEP之決心可見一斑。而2019年6月臉書Libra白皮書的出現,則助推了這一進程。市場亦評論,由央行提供比紙幣更快捷、低成本的數字化貨幣媒介工具,是順應數字經濟時代發展之必需。

也因此,數字人民幣的最終訴求或不僅僅只是替代紙質人民幣。深圳海王集團首席經濟學家、中國銀行前副行長王永利認爲替代現金只能是第一步。

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在王永利看來,中國央行首先從替代M0入手推行數字人民幣,並堅持二元運行模式,是非常合理明智的選擇。但需要看到的是,隨着信息技術的發展,M0在貨幣總量的比重已經降低到4%以內,而且仍在不斷降低。因此,數字人民幣絕不應僅僅侷限於替代M0,而應在此基礎上進一步推進變革。

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中國央行副行長範一飛撰文指出,數字人民幣是法定貨幣的數字化形態;數字人民幣主要定位於M0、維持央行在數字人民幣發行中的中心化管理地位。

不過,王永利稱,數字人民幣定位於M0,但並不完全等同於實物現金。從羅湖數字人民幣紅包轉入及實際使用後各行“數字人民幣錢包”展示的畫面看,從最初始的“¥200.00”到使用後“¥0.01”都有顯示,根本不存在有人曾經設想的,數字人民幣存在不同的票面金額、票面編號等因素,央行還將跟蹤每一張貨幣的去向等。

而在第二屆外灘金融峯會論壇上,央行數字貨幣研究所所長穆長春表示,數字人民幣的發行不是靠行政強制來實現的,而是應該以市場化的方式來進行,也就是說老百姓需要兌換多少,我們就發行多少。另外,只要老百姓有使用紙鈔的需求,人民銀行就不會停止紙鈔的供應。在可預見的將來,數字人民幣和紙鈔將長期並存。

值得一提的是,一度低調的人民幣國際化戰略似乎又被提及。中國央行國際司司長朱雋10月24日在上海外灘金融峯會上表示,過去衆所周知的是,人民幣的國際化堅持市場原則。政府的角色主要是消除貨幣自由使用的政策壁壘。當前,國內外局勢存在一些複雜的因素。

與此同時,政府將消除人民幣國際化的現有障礙,穩步放開資本賬戶,增強人民幣匯率彈性,並增強債券市場的流動性。

此外,“完善人民幣管理規定”還明確,防範虛擬貨幣風險,明確任何單位和個人禁止製作和發售數字代幣(第十九條、第二十二條)。

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而就“商業銀行法修訂”來看,金融監管研究院院長孫海波解讀,此次修訂是由央行來主導(立法權在央行,執法權主要在銀保監會,最終需要人大通過),針對的主要現行商業銀行法中滯後於過去10多年已發佈實施的各種規章制度的部分。所以整體上,修訂重點依然是爲了健全法律框架,新東西並不多。因而也幾乎不存在所謂對銀行股的利空或利多。總體而言,未來銀行面臨的合規壓力會更大。

據金融監管研究院分析,其要點在於,新修改建議稿仍然堅持分業經營的原則,禁止商業銀行從事股票、信託經營業務,不得投資非自用不動產和非金融企業股權。

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此外,新修改建議稿對適用範圍作了適度延展,把政策性銀行、村鎮銀行、金融租賃、消費金融、汽車金融、財務公司都納入適用。

值得注意的是,新修改建議稿大幅增加了央行的監管角色。

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據孫海波分析,一是新增資本與風險管理部分,尤其是注意把央行的MPA納入法律框架,確定其重要的法律地位。明確列舉了:“遵守宏觀審慎管理和風險管理要求,包括資本監管指標、資產管理指標、流動性監管指標、集中度監管指標、跨境資金逆週期監管指標以及其他宏觀審慎管理和風險監管指標。”

二是新增系統重要性商業銀行接受人民銀行並表監管,執行附加監管要求的條款。

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市場也有觀點認爲:商業銀行法修改主要有七個修改點:如擴寬銀行業務營範圍;設立銀行所需的註冊資本大幅提高;新增銀行公司治理和主要股東資質、股東禁止行爲要求,修改股權變動審批要求;強調地方性銀行應紮根當地,迴歸本源;強調銀行貸款自主;新增多項保護客戶權益的要求;爲防範銀行經營風險,新增並細化銀行風險處置和市場退出相關要求等。

在其看來,這次修訂《商業銀行法》,不是臨時的一時興起,不是隨便的一個動作,而是有目的,旨在防止商業的系統性風險,從准入門檻、治理結構、風險監控、市場退出等方面進行的一次集體挽救動作。但最終結果如何,還是市場說了算的。

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而後疫情數字經濟時代,超級大央行漸行漸近的背景下,兩個“重提”有何特別的內涵?

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以“重提人民幣國際化戰略”爲例,據彭博新聞社報道,中國近期完成了全面評估後,正在重新考慮人民幣國際化戰略。

朱雋表示,未來政府可以在政策支持方面更加主動,以促進市場發揮作用。例如,央行可以完善雙邊貨幣互換協議,更好地促進貿易和投資,同時嘗試協調各種人民幣跨境結算和支付手段。

與此同時,政府將消除人民幣國際化的現有障礙,穩步放開資本賬戶,增強人民幣匯率彈性,並增強債券市場的流動性。

雖然過去多年來,中國取得了一定的進展–促進離岸人民幣交易、取得了國際貨幣基金組織的官方儲備貨幣地位、還推出了人民幣計價的大宗商品合約–但人民幣在國際舞臺上發揮的作用依然較小,僅佔據2%的市場份額。

雖然中國向海外投資者穩步開放金融市場吸引了資本的流入,但外資持有內地股票和債券的規模仍相對較小。中國資本賬戶目前仍然因爲人民幣跨境流動受到的重大監管而受影響。

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事實上,中國的資本賬戶開放仍道阻且長。一位資深金融人士說,我們現在的資本項目跟以前比顯然是更加開放了。但與國際上所理解的並接受的“看法”有很大差距。

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重提“需把好貨幣供應總閘門;宏觀槓桿率將會更穩一些”之說,又意味着啥?

國盛宏觀熊園團隊分析,回顧歷史上“總閘門”提法變化之際,貨幣政策取向、利率、M2的歷史規律:本次“總閘門”提法的變化可能只預示貨幣政策基調的邊際變化,而無法準確判斷貨幣政策是否真正全面收緊,尤其是無法得出會轉向爲加息加準的結論。

其認爲,易綱行長21日講話確實釋放了收緊和穩槓桿的信號,但更準確的理解應是:貨幣政策基調正式轉爲疫情前的“穩健中性”,迴歸“正常的貨幣政策”是指疫情期間超常規貨幣工具的退出,而並非轉向爲全面收緊加準加息(至少短期尚難看到);同時,“容忍槓桿”變爲“穩槓桿”,但“去槓桿”還未到來。

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不過,按照修訂說明的解釋,從“建立貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”來看,人民銀行法《徵求意見稿》完善了貨幣政策工具箱,適度增加貨幣政策工具的靈活性,保證貨幣政策調控科學合理有效(第二十五條)。爲填補宏觀審慎政策的制度空白,《徵求意見稿》建立宏觀審慎政策框架,明確宏觀審慎政策目標,以加強逆週期調節和穿透式監管爲重點,健全金融機構逆週期資本緩衝、風險準備金、壓力測試等宏觀審慎政策工具箱(第四條、第三十四條)。

此外,就“完善人民銀行的治理制度”而言,修訂說明稱,繼續堅持中國人民銀行不直接認購、包銷國債和其他政府債券,不向地方政府提供貸款的原則(第三十二條)。爲保證中央銀行資產負債表持續健康穩定,《徵求意見稿》規定人民銀行制定中央銀行會計制度和獨立的財務預算管理制度,報經國務院批准後組織實施,保持公開透明,依法接受審計監督;完善財務緩衝和利潤分配製度,增加對金融風險的應對能力(第五十七條至第五十九條)。

這樣的法律框架修訂背景下再去看近期的兩個“重提”或“重新思考”,也許不難找到支撐邏輯,尤其是在更大履職範圍、更重監管使命的“超級大央行”新定位語境下,去思忖包括數字人民幣的發行等相關“熱點話題”,似乎都能找到有機的“聯結”。

數字經濟時代,穿過讓人眼花繚亂的表象,讓變革深處的因素——“聯結”,浮現出來。而改變世界的革新,就誕生於日常事物的聯結。

央行“總閘門”提法變化之際,國盛宏觀熊園團隊梳理了貨幣政策取向、利率、M2的歷史規律。

其指出,以央行貨幣政策執行報告爲主要參照,可以發現對“貨幣供給總閘門”的表述爲“調節好(16Q4-17Q3)”-“管住(17Q4、18Q1)”-“管好(18Q2貨幣政策例會)”-“把好(7.31政治局會議、18Q2、18Q3)”-刪去(18經濟工作會議,18Q4)-“把好”(19政府工作報告、19Q1、19Q2)-“調節”(19Q3)-刪去(19Q4-20Q2)-“把好,2020年10月21日易綱行長講話”。

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當央行刪去“總閘門”的時候,貨幣政策更爲寬鬆。但央行提起“總閘門”時也進行過定向降準(2018年1月、4月、7月、10月)。因此,“總閘門”提法的變化可能只預示貨幣政策基調的邊際變化,而無法準確判斷貨幣政策是否真正全面收緊,尤其是無法得出會轉向爲加息加準的結論。

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也因此,被賦予“建設現代中央銀行制度”、“推進金融供給側結構性改革,防範化解系統性金融風險”等使命,轉身爲超級大央行的中國央媽,需要在百年未遇的世界變局中,在異常複雜的國內外形勢下,在劇變與不變中,把握好動態平衡術,爲實體經濟營造更爲適宜的貨幣金融環境。

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不過,顯而易見的事實亦是——“央媽並非萬能”。包括其宏觀調控水平、效率與監管能力等是否與之新身份匹配,尚待市場觀察;但似無選擇。所以,爲牢牢守住風險底線,既要馴服“灰犀牛”,又要防範“黑天鵝事件”,還要切斷“蝴蝶效應”;這個堪稱“央媽”的中國央行着實需身懷“十八般武藝”。

市場拭目以待,“超級大央行”的誕生。


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